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Editorial
 
 

Cambios en la legislación y relaciones de trabajo en las economías asiáticas bajo el impacto de la globalización.

por Kazuo Sugeno, presidente electo de la SIDTSS al disertar en el VIII Congreso Regional Asiático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social celebrado en la ciudad de Taipei, Taiwan.


En primer lugar, deseo felicitar a la SIDTSS por la acertada apertura del Congreso Regional en esta gran ciudad de Taipei. Es para mí un gran honor el que se me haya pedido ser hoy vuestro orador invitado. Haré uso de esta oportunidad para compartir con ustedes mis reflexiones sobre los cambios en la legislación del trabajo y las relaciones laborales en las economías asiáticas bajo el impacto de la globalización.

Desde la perspectiva de la legislación laboral y de la seguridad social, la característica más distintiva de Asia es sin duda su gran diversidad. Es casi innecesario decir que la región Asia-Pacífico está compuesta por países sumamente diferentes en su historia, cultura y estructura social. Encontramos aquí todas las etapas del desarrollo económico, pues tenemos economías que están despegando, economías en gran fase de expansión y economías maduras junto con otras mucho menos avanzadas. Esta multiplicidad de situaciones se refleja en los mercados de trabajo y en las relaciones laborales, y da como resultado una gran variedad de sistemas de legislación laboral y de seguridad social.

No obstante esta diversidad, también nos encontramos con características comunes. Por comenzar, Asia en su conjunto se caracteriza por el muy rápido crecimiento de sus economías, lo que se manifiesta de modo notable en China Continental, pero también en el Sudeste Asiático (países miembros de ASEAN). En estas economías nos encontramos con un crecimiento muy rápido de las áreas urbanas e industriales, lo que conlleva un movimiento de migración masiva de trabajadores rurales hacia ellas. Los gobiernos deben enfrentarse con importantes problemas sociales dimanantes de esta industrialización, y con ese objeto despliegan ingentes esfuerzos para establecer servicios de empleo capaces de ofrecer una respuesta al desempleo friccional. También se esfuerzan para institucionalizar remedios jurídicos capaces de asegurar el pago del salario, mejorar la salud y seguridad en el lugar de trabajo e indemnizar los accidentes
laborales. En las economías en fase de despegue los esfuerzos de las autoridades públicas se encaminan a institucionalizar el mercado y extender la cobertura de la seguridad social (Indonesia, Filipinas). Por otra parte, en las economías más maduras, actualmente amenazadas por la competencia global y regional (Japón, Corea, Australia y Taiwán) los gobiernos tienden a reestructurar sus sistemas de relaciones de trabajo, que actualmente corresponden a diversos tipos, tales como el adversarial (Corea), centralizado (Australia) o individualizado (Japón) relaciones laborales. En particular, encontramos tendencias a desregular los mercados de trabajo o establecer relaciones de trabajo más cooperativas (Corea) o más descentralizadas (Australia).

Ya se trate de economías desarrolladas o en desarrollo, la privatización de las empresas públicas es una tendencia prevaleciente en todos los tipos de economías (Japón, Australia, Tailandia y Taiwán). También lo son el aumento del número de trabajadores en empleos atípicos, así como los intentos de reformular la legislación laboral de una manera que busque balancear la protección y la flexibilidad (Corea, Japón). Otras tendencias comunes son el envejecimiento de la población y los esfuerzos dirigidos a reformar los sistemas de pensiones y de protección de la salud. El control de la inmigración y la emigración también es un tema recurrente en la región, pues los trabajadores se desplazan desde la economías menos desarrolladas a las de mayor desarrollo.

Una vez hecha la descripción de las características más importantes de región Asia y Pacífico podemos ahora delinear un factor común que tiene fuerte impacto en la formación y reformulación de los sistemas de legislación laboral y de seguridad social en la región. Se trata por supuesto de la globalización, que se expresa a través de flujos mucho más libres y rápidos de capital, mercancías, recursos humanos e información a través del mundo. La competencia se agudiza y acelera mientras que las economías locales se conectan con economías regionales que pueden estar muy distantes, pues las fronteras nacionales se han vuelto mucho más permeables. También aumenta la vulnerabilidad frente a las crisis. Así, la crisis financiera asiática de 1987 es un ejemplo típico del efecto devastador que pueden tener los movimientos de capital a corto plazo por encima de las fronteras nacionales. Otro ejemplo de los problemas que vienen con la economía global son las deslocalizaciones masivas de sitios de producción en dirección de los países de bajo costo salarial.

De esta manera, sin consideración alguna hacia el estado del desarrollo, la mayoría de las economías en la región están bajo influencia fuerte de la economía global. El crecimiento rápido pero a veces entrecortado por fuertes recesiones, la introducción de cambios de gran alcance en las estructuras productivas y la creciente ineficacia de los sistemas económicos tradicionales representan pautas importantes de este proceso.

También lo son la inestabilidad cada vez mayor del empleo, la expansión del empleo atípico, el aumento de la conflictividad laboral y los movimientos migratorios de la mano de obra. La seguridad del empleo, la organización de servicios eficaces del mercado de trabajo, el establecimiento de un balance entre reglamentación y desreglamentación del mercado de trabajo, un sistema más eficaz de solución de conflictos laborales, la organización de un sistema de pensiones y de servicios médicos más comprehensivos y menos costosos constituyen así la agenda principal de las reformas en las relaciones de trabajo que se consideran necesarias de cara a las presiones de la globalización.

Como ejemplo más concreto quisiera tomar el caso de Japón, y con ese objeto presentaré una breve descripción del impacto de la globalización en su legislación laboral y su sistema de relaciones de trabajo.

Una característica importante del caso japonés es que la economía nacional tuvo que enfrentarse con las presiones de la globalización al mismo tiempo que también se producía el fenómeno conocido como "el estallido de la burbuja" (principalmente inmobiliaria) a principios de los años 90. Como consecuencias del "estallido de la burbuja" los bancos se encontraron con volúmenes enormes de préstamos irrecuperables, lo que paralizó al sistema financiero y puso en aprietos a muchas empresas. Se sumaron a ello las presiones adicionales de la competencia de otras regiones asiáticas en desarrollo. Todo esto obligó a las empresas japonesas a llevar a cabo importantes reestructuraciones, incluyendo ajustes masivos de plantilla, lo que dio como resultado una oleada de desempleo sin precedentes 1. A partir de mediados de los años noventa Japón conoció un decenio de recesión económica, y estas dificultades hicieron que el público reconociera la necesidad de transformar los sistemas nacidos en los años que siguieron a la terminación de la Segunda Guerra Mundial con objeto de recuperar competitividad en el mercado global. Estos años, por lo tanto, fueron marcados por reformas de gran envergadura en los sistemas políticos, administrativos, económicos y judiciales convencionales 2. La pieza central de este proceso fue el programa de Reforma Estructural introducido en el plan económico de 1995, el que conllevaba importantes cambios en el entorno regulatorio del mercado. La reforma estructural también tuvo como objeto transferir muchas de las responsabilidades reguladoras de la burocracia a la judicatura. Así a princpios de este siglo se llevó a cabo una importante reforma judicial con miras a fortalecer las profesiones jurídicas en cantidad y calidad 3, a hacer los procedimientos judiciales más expeditivos y accesibles 4 y a introducir la participación popular en los procedimientos judiciales 5.

En materia de relaciones de trabajo, los cambios más importantes que conoció Japón en este período incluyeron los siguientes:
En primer lugar, hubo un cambio muy significativo en el sistema de empleo, que durante decenios se caracterizó por el empleo a largo plazo (y en muchos casos vitalicio) combinado con una muy fuerte movilidad interna. Este sistema se ha modificado de manera de acentuar los resultados a corto plazo, y con ese objeto ahora se utilizan más las carreras profesionales de duración intermedia. Durante estos años de recesión económica también aumentó en cerca de 20 a 30 por ciento el recurso al trabajo a tiempo parcial y otras formas de empleo atípico. Por otra parte, y esto se vé en un número creciente de empresas de capital extranjero, la movilidad del empleo basada en el recurso al mercado de trabajo externo ha pasado a ser una característica distintiva del sistema de empleo. De ahí que el modelo del empleo a largo plazo haya pasado a ser un rasgo hoy mucho menos dominante de las relaciones laborales japonesas.

El segundo cambio de importancia está dado por la caída de las tasas de sindicación y al propio tiempo de la influencia de los sindicatos. La densidad sindical ha venido disminuyendo constantemente en las dos décadas pasadas, y la tasa de sindicación es hoy inferior a veinte por ciento 6. El período que siguió al "estallido de la burbuja" también estuvo marcado por el congelamiento e inclusive la baja de los salarios. La famosa Ofensiva de Primavera (Shunto) ha perdido su capacidad para coordinar la negociación de empresa en el marco y a través de las industrias. La reestructuración de las empresas parece progresar sin mucha resistencia por parte de los sindicatos. La cruel derrota en la elección nacional de hace dos meses, que sufrió el Partido Democrático apoyado por la Federación de Sindicatos del Japón (o Rengo) también tiende a denotar la pérdida del poder político sindical.

El tercero es el aumento drástico de los conflictos de trabajo, no tanto los colectivos sino los individuales. El sistema japonés de relaciones de trabajo que se desarrolló después de la Segunda Guerra Mundial había dado alta importancia a la solución de los conflictos colectivos de trabajo, para cuya solución se establecieron comisiones de relaciones de trabajo. Hasta mediados de los años setenta estas comisiones cumplieron un papel clave en calidad de agencias expertas en el marco de un sistema de relaciones de trabajo propenso al conflicto. Sin embargo, los conflictos colectivos disminuyeron de manera notable a partir de finales de los setenta, como consecuencia de la difusión de un modelo de relaciones de trabajo cooperativas. En un sentido contrario, desde principio de los años noventa el número de conflictos laborales individuales aumentó de manera significativa. Por ejemplo, el número de litigios civiles por salarios impagados, terminación del contrato de trabajo y modificación peyorativa de las condiciones de trabajo se triplicó. Este gran aumento de la conflictividad individual se puede atribuir principalmente a las reestructuraciones y reducciones de plantilla de las empresas, consecutivas a la intensificación de la competencia en el mercado global y, particularmente, de las economías asiáticas emergentes. Un segundo factor ha sido la diversificación e individualización de la fuerza de trabajo, que fue precipitada por las necesidades de las empresas de disponer de mano de obra flexible y menos costosa 7.

Estos tres cambios tuvieron como entorno al proceso de adaptación industrial a la competencia global. Despertaron preocupaciones desde la perspectivas de las políticas laborales y dieron lugar a reformas importantes de la legislación laboral. Dentro de estas reformas mencionaremos en primer lugar a la que tuvo como objeto al sistema de solución de litigios laborales y en segundo a las tentativas de adoptar una comprehensiva Ley de Contrato de Trabajo.

Debido al aumento drástico de los conflictos individuales de trabajo llegó a ser obvio que era necesario reformar el sistema de solución de conflictos, que como se ha dicho antes, estaba orientado hacia la solución de los conflictos colectivos. En respuesta a esa necesidad el Ministerio de Trabajo y Bienestar estableció servicios destinados a ofrecer asesoramiento y mediación en los conflictos individuales; estos servicios se ofrecían en las oficinas locales del Ministerio. Desde que comenzó a funcionar este sistema, en octubre 2001, el número de casos recibidos por las oficinas ha venido aumentando rápidamente 8.

A las mismas necesidades respondió la reforma judicial, en virtud de la cual se estableció un nuevo procedimiento laboral a nivel de las cortes de distrito (no existen tribunales de trabajo en Japón). En virtud del mismo el tribunal se compone de un juez de carrera y dos expertos/asesores a tiempo parcial; el mismo ofrece en primer lugar una mediación, y si ésta no prospera toma una decisión en la que se clarifican los méritos de la causa y se poponen vías de solución. La decisión no es obligatoria y si cualquiera de las partes no la acepta el asunto se transfiere obligatoriamente al tribunal civil. La ley exige que el tribunal disponga del caso en tres sesiones, o en unos pocos meses. El nuevo procedimiento debería comenzar a aplicarse a partir de abril próximo

Como se ha dicho antes, también se encuentra en preparación una ley de contrato de trabajo 9. La misma tiene como objeto clarificar y modernizar las reglas que gobiernan las relaciones de empleo. Durante los años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial se adoptó la Ley de Normas del Trabajo, la que establece condiciones mínimas de trabajo junto con un sistema de inspección a cargo de la administración pública 10. Por el contrario, las reformas de posguerra no crearon ninguna legislación especial sobre el contrato de trabajo como tal, por ejemplo reglas sobre prerrogativas del empleador, derecho a despedir, transferir o imponer sanciones disciplinarias, o modificación de las condiciones de trabajo y empleo. Todas estas materias fueron por tanto de ámbito del Código Civil, y entre ellas la más básica fue la que reconocía libertad a ambas partes para terminar sus relaciones contractuales.

Sin embargo, junto con el gran crecimiento económico de Japón las empresas desarrollaron y practicaron una política de empleo a largo plazo, la que como contrapartida incluía grandes facilidades para la movilidad interna. A la luz de esta práctica la jurisprudencia interpetó las reglas del código civil, con el efecto de que restringió el derecho del empleador a despedir injustificadamente a sus empleados; para ello se fundó en la doctrina del abuso del derecho. Esto llevó a que se garantizara al trabajador el derecho a un empleo estable y a un trato justo mientras que se reconocía la autoridad del empleador para organizar muy libremente su mano de obra en el interior de la empresa.

Estas reglas se desarrollaron bajo forma de una jurisprudencia acumulada, que fueron cada vez más difíciles de comprender por trabajadores y empresarios. Con el aumento de la litigiosidad individual, al propio tiempo que la reforma judicial ha conllevado la introducción de jueces legos, la necesidad para clarificar las reglas que gobiernan las relaciones de empleo llegó a estar muy clara. Además, como ya se ha dicho, el sistema de empleo a largo plazo ha experimentado cambios significativos bajo las presiones de la globalización. Todo ello ha hecho necesario modernizar las reglas existentes con objeto de dar respuesta al nuevo estado de las relaciones laborales. Así, un grupo de estudio en el Ministerio de Trabajo y Bienestar presentó hace un mes, un informe en el que se propone la adopción de una Ley General sobre Contrato de Trabajo.

Hasta ahora las reacciones tanto del sector sindical como del empresarial frente a las propuestas del Grupo de Estudios han sido bastante fuertes. Debido a la baja de la densidad sindical el Grupo propuso que en las empresas sin representación sindical los acuerdos voluntarios en el seno de un comité compuesto por representantes de la empresa y de los trabajadores en virtud de los cuales se modificasen las condiciones de trabajo serían presumidos como justos y racionales, y obligarían aún a los trabajadores individualmente opuestos a ellos. Los sindicatos consideran que este tratamiento de favor a los comités de empresa socavaría la posición del sindicato, al tiempo que las organizaciones empresariales anticipan que el nuevo sistema legal de representación de los trabajadores podría menoscabar los procedimientos de consulta paritaria establecidos entre los sindicatos de empresa y la dirección de las mismas.

Como se observa, las propuestas del Grupo de Estudios no sólo tienden a modernizar las reglas contractuales sino también buscan institucionalizar nuevas formas de representación de los trabajadores, de cara a la declinación del sindicalismo. Esto también puede considerarse como un tema muy importante de las relaciones de trabajo, de cara a la globalización. Acabo de ofrecerles una presentación muy somera de los cambios de la legislación y las relaciones de trabajo en Japón bajo el impacto de la globalización. En resumen, la comunidad de la empresa basada en el sistema de empleo a largo plazo está perdiendo su control cohesivo al tiempo que la fuerza de trabajo deviene más móvil, diversificada e inestable. La competencia global también ha hecho aumentar la presión para que se establezcan normas internacionales comunes, que sean visibles y permitan una mejor gobernanza de las actividades económicas, incluyendo en materia de relaciones de trabajo. Las reglas informales que pudieran existir deberían ser reemplazadas por reglas y procedimientos explícitos, en armonía con las normas internacionales. La reforma del procedimiento laboral y los progresos que se han hecho con objeto de establecer una Ley de Contrato de Trabajo se deben entender en ese sentido.

Es bajo esta perspectiva que he querido presentar las reformas de amplia envergadura que se han venido promoviendo con objeto de hacer frente a los retos que impone la globalización en el ámbito de las relaciones de trabajo a nivel nacional. Se trata de un tema que considero relevante y de interés común para este Octavo Congreso Regional Asiático. Una pregunta fundamental para todos nosotros consiste en saber sí, y en qué medida, los diversos sistemas asiáticos de legislación laboral y seguridad social serán estandardizados en consonancia con el proceso de globalización. También nos debemos preguntar cuáles serían las políticas públicas apropiadas en esta era de globalización. Es un chiste favorito entre nosotros, los abogados, decir que siempre tenemos la buena respuesta para toda cuestión legal compleja, pero la mantenemos secreta para preservar nuestros empleos. Espero que no haremos lo mismo en este Congreso y que nos comprometeremos en la discusión. Espero que tendremos discusiones fructíferas y deseo aprender mucho de ellas.

Muchas gracias por vuestra deferente atención
Taipei, 1 de noviembre 2005


1 La tasa de desempleo, que se había mantenido alrededor 2 por ciento comenzó a subir a partir de los años 90
hasta llegar a sobrepasar 5 por ciento al finalizar el siglo XX. En 2003 llegó hasta 5.5 por ciento pero en 2004 ya
había disminuido a 4.4 por ciento.
2 En primer lugar, se pueden identificar varias reformas encaminadas a reforzar la autoridad del Primer Ministro
y al mismo tiempo hacer más responsable y transparente a la administración. En segundo lugar, las reformas
introducidas en el sistema económico se reflejaron en legislación que flexibilizó la entrada en el mercado de
trabajo, pero al propio tiempo reforzó las reglas para asegurar la competencia leal en su interior. Por ejemplo, se
reforzó la ley anti-monopolios y se confirió mayor protección al consumidor. Otras reformas apuntaron a la Ley
sobre Sociedades Comerciales al tiempo que se modernizaban los mecanismos legales destinados a rehabilitar
las empresas fuertemente endeudadas
3 La reforma judicial fue elaborada por el Consejo para la Reforma judicial y la Oficina para la Promoción de la
Reforma Judicial entre 1999 y 2004, cuyas propuestas fueron sometidas al Parlamento para su adopción en 2003
y 2004. El informe final propuso incrementar el número de admisiones en el Examen Legal de Estado, para
llevarlas de 1,000 a 3,000 en 2010, por lo que el número de abogados, que actualmente es de 20,000 llegaría a
50,000 en 2018. Otra medida importante consistió en el establecimiento de una escuela de posgrado jurídico,
además de la carrera de grado actual.
4 La duración del procedimiento civil debería ser reducida de mitad. También fue revisada en 2004 la Ley de
Procedimiento Criminal para hacer los procedimientos más intensivos y eficientes. También se modificó en 2004
la asistencia legal, mediante la creación del Centro Japonés de Asistencia Legal.
5 Por ejemplo, los delitos más graves son ahora juzgados por un tribunal integrado por tres jueces de carrera y
seis jurados populares.
6 En 2004. La tasa de sindicación había sido de alrededor de 35 por ciento hasta mediados de los años setenta.
7 Hay un cuarto cambio significativo en el entorno de las relaciones laborales japonesas, y es el que guarda
relación con el envejecimiento y la disminución de la población activa debido al aumento de la longevidad y la
baja de la fertilidad. Se anticipa que la mano de obra total para 2015 habrá disminuido de los 66 millones a 62
millones de trabajadores; es decir, una disminución de cerca de 4 millones en diez años. Debido a ello el
gobierno está implementando políticas encaminadas a extender la duración de las carreras profesionales y a
reconstruir los sistemas de pensión. No me ocuparé aquí de estas cuestiones, pues no se relacionan directamente
con la globalización.
8 En el año fiscal 2003, estas oficinas ofrecieron asesoramiento en cerca de 730.000 casos, de los cuales cerca de
170.000 fueron conflictos individuales de derecho. En el mismo año mediaron en cerca de cinco mil casos. Los
casos tratados por los servicios de mediación fueron esencialmente despidos y otras terminaciones de la relación
de trabajo, presiones para que el trabajador renuncie a su empleo, transferencias, alteración de los métodos de
pago del salario, acoso sexual y otras formas de abuso de poder, etc.
9 NT: En Japón el contrato de trabajo se rige por el código civil, pero lo que concierne específicamente a la
protección del trabajador está en lo esencial tratado por la Ley de Normas del Trabajo, de 1947, reformada
muchas veces desde entonces.
10 Esencialmente la Ley contiene disposiciones sobre salarios mínimos, duración del trabajo, indemnización
tarifada de accidentes del trabajo, normas de salud y seguridad ocupacionales e inspección del trabajo.

 

 
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