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Editorial
 
 
En las crisis ¿hay espacio para el diálogo social?

por Carlos Tomada


Tal como indica el Dr. Oscar Ermida Uriarte (1), la expresión "diálogo social" está presente aunque, o tal vez porque, es un concepto tan vago y amplio que, bajo su nombre, pueden alinearse prácticas de muy diverso grado de formalidad y alcance. Esta expresión ha venido usándose en el lenguaje periodístico, en el político y en diversos documentos internacionales suponiendo siempre su contenido y asumiéndose que no era necesario intentar una definición precisa. Y probablemente sea contraproducente, y hasta imposible, dar una definición precisa en estos momentos. Al menos una que abarque y no excluya las prácticas de diálogo que vinieron gestándose en el seno de la sociedad argentina en crisis de los últimos meses y las que, en el futuro, podrían generarse. Incluso las definiciones más tradicionales, como la del propio Ermida Uriarte que incluye en el concepto "todas las formas de relación entre los actores, distintas al conflicto abierto" (2) podría, al restringirse al marco de las relaciones laborales, dejar de lado otros contenidos y actores sociales que podrían enriquecer y hacer más representativas tanto las discusiones como los eventuales resultados que de ellas se derivaren.

De ahí que en este caso retomemos el concepto amplio o político de diálogo social, que abarca, pero no se restringe, al diálogo social como instrumento de discusión y definición de acciones relacionadas al ámbito laboral, sino que incluye cuestiones relativas a la ciudadanía, la sociedad en su conjunto y la gobernabilidad democrática. Dada la gravedad de la crisis que estamos atravesando, está claro que, sólo si no se excluyen temas ni actores, el diálogo social podría llegar a ser una vía útil para encarar soluciones, a la vez que fortalecer nuestra democracia pluralista, lo que siempre supone una fuerte dosis de participación e intercambio.

No siempre fue necesario hacer uso de esta noción política de diálogo social. De hecho, el nacimiento del diálogo social en la Argentina estuvo estrechamente unido al de su sistema de relaciones laborales, reconocidamente negocial desde su impronta fundacional en los años cuarenta. La institucionalización de los actores y la forma en que se estructuró la negociación colectiva cristalizaron el tripartismo en las relaciones laborales. Con los altibajos marcados por los gobiernos militares, el diálogo social se mantuvo casi siempre dentro de los límites de las relaciones laborales, llegándose a algunas instancias de institucionalización tripartita importantes, como la creación en los sesenta del Consejo Nacional del Salario Mínimo Vital y Móvil.

Durante los ochenta, el diálogo social, bajo el paraguas de la concertación, tuvo "color de época": su objetivo se extendió a la reconstrucción democrática y a atender la crisis económica. Sin embargo, en la Argentina tuvo un rumbo errático y las experiencias de diálogo social se centraron en la necesidad de legitimar políticas prediseñadas o de paliar derrotas parlamentarias. Sólo en el seno de la reinstalación del citado Consejo, bien enmarcado dentro del ámbito laboral, tuvo una cierta vitalidad.

Los noventa, en cambio, pusieron el diálogo social en nuestro país entre paréntesis, ante la hegemonía unilateral de las políticas económico-sociales, impulsores de un rol excluyente de las fuerzas del mercado. Las pocas excepciones al margen de esta unilateralidad no pasaron, en los hechos, de ser ejemplos de "buenas prácticas". Si bien se obtuvieron algunos resultados documentados, como el Acuerdo Marco del año 1994, la escasa vocación por construir consensuadamente se puso de manifiesto en las restricciones para implementar los acuerdos negociados y el nulo desarrollo de los mecanismos tripartitos que se promovían. Hoy es dable reconocer ciertas dificultades en la instalación social del diálogo. Para los sectores dominantes el diálogo social no es eficiente ni prioritario. Es, en todo caso, un "second best way". Los medios de comunicación no aportan a rescatar "una cultura del diálogo" y prefieren resaltar lo que algunos consideran "la historia de un fracaso".
Frente a estas actitudes que no ayudan a recrear una mística del consenso (aceptando diferencias, conflictos y limitaciones) es desde el campo académico que se pueden hacer los aportes teóricos (y también las propuestas) que estimulen una nueva mirada sobre ese potente mecanismo de reconstrucción e integración social.

La crisis institucional, política, social y económica que estamos viviendo ha puesto de relieve una vez más al diálogo social como un instrumento con potencial. Sólo durante el año 2002, se han puesto en práctica tres experiencias de diálogo social en sentido amplio con algunos resultados concretos y evidencia clara de sus limitaciones e interrogantes hacia el futuro. Estas experiencias demuestran que el diálogo social sigue siendo valioso porque, ante la progresiva pérdida de cohesión social, este método permite la búsqueda de consensos para tratar de manera integrada conflictos que son inherentes a una sociedad compleja y plural. Y, por sobre todo, implica fortalecer la participación de los actores sociales en las decisiones que afectan a su propio destino, reduciendo de ese modo el margen de acción para los procedimientos propios de una cierta tradición autoritaria que, a qué negarlo, ha recorrido la historia de nuestro país.

La concertación de las políticas representa una forma de reducir la complejidad de las demandas y la confusión que representa la diversidad de procedimientos de resolución de conflictos existentes en el cuerpo social y en la administración del Estado. De este modo, la participación no sólo es un objetivo que satisface las aspiraciones de perfeccionamiento del régimen democrático sino, además, es un medio que hace viable la elaboración y la aplicación de políticas económicas, sociales y laborales apropiadas. La permanencia del diálogo social más allá de la coyuntura debería ser considerada, desde este punto de vista, como una señal de madurez y de estabilidad del sistema social en su conjunto. Es curioso observar como ciertos sectores consideran que la búsqueda de consenso es una pérdida de tiempo y un obstáculo para la adopción de medidas y acciones de Gobierno.

El reconocimiento mutuo, bajo ciertas condiciones, entre los actores como representantes de intereses conflictivos pero transables, la percepción gubernamental de la posibilidad de un mejoramiento para el conjunto como resultado de negociaciones y acuerdos, son condiciones para la concertación de políticas de económicas y socio-laborales, y a la vez elementos que hacen superar tradiciones de recíproco distanciamiento y desconfianza entre los actores. Menor conflictividad y mejor desempeño macroeconómico aparecen naturalmente unidos para reflejar los efectos del consenso en las políticas económico-sociales.

Desde luego que, para que el diálogo social exista y no resulte un mero encubrimiento de una situación de decisión unilateral, deben reunirse determinadas condiciones. La primera y más obvia es la necesidad de actores sociales fuertes, representativos e independientes. En términos de Derecho de Trabajo y relaciones laborales, esos presupuestos se identifican con los principios de libertad sindical, autonomía colectiva y autotutela. (3) En esta línea, la Organización Internacional del Trabajo, a través de su Director General Juan Somavía (Lima, 1998) propuso cuatro mandatos fundamentales para el presente y futuro de la organización. El cuarto mandato es organizativo y apunta a contribuir al fortalecimiento de las instituciones sociales y los actores sociales, especialmente empleadores y trabajadores y el impulso a un diálogo constructivo en el marco del bipartismo cohesionado y creativo.

Sin embargo, estos requerimientos formales y sustantivos no resultan suficientes cuando una parte de la sociedad no es alcanzada por la esfera de acción del derecho del trabajo, tal como está concebido y basado en la relación salarial tradicional. Así, aunque la institucionalidad del diálogo social, al menos en el ámbito laboral, tenga hoy en nuestro país una sólida base jurídica compuesta por el estatus supralegal de los convenios de la O.I.T. (4) brindado por la Constitución Nacional, su legitimidad en términos de representatividad debe ser replanteada.

No es menor el encuadre que otorga la Declaración Sociolaboral del Mercosur en su artículo 13 cuando establece "el compromiso de los Estados Partes para instituir mecanismos efectivos de consulta permanente entre representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores".

No obstante, ya en 1996 la O.I.T. alertó sobre una serie de objeciones que atentan contra la cooperación tripartita, entre las cuales se destaca la falta de participación de la "sociedad civil" en el diálogo social, que suele limitarse a sindicatos y empleadores, quedando afuera el resto de la sociedad (numéricamente cada vez más importante respecto de los sectores representados gremialmente). A esto se suma la dificultad que, incluso si se decidiera ampliar la convocatoria a la "sociedad civil", se le requeriría un grado de organización y estructuración que no es usual encontrar (5).

La crisis de representatividad de todos los actores que usualmente han participado de las experiencias de diálogo social, y es un dato a nivel mundial, se identifican con cambios producidos en el mundo del trabajo y de la producción, y en la vida cotidiana. De ahí que por ejemplo, la O.I.T. haya previsto un programa de fortalecimiento de los interlocutores sociales a resultas de las investigaciones que dan cuenta de cómo los sindicatos, por un lado, se han visto afectados por las nuevas formas de producción y organización del trabajo, el cambio tecnológico, las trabas jurídicas y "las nuevas corrientes ideológicas que ponen en tela de juicio la acción colectiva" (6). Las organizaciones de empleadores, por su parte, no parecen abarcar la diversidad de intereses que pretenden representar, a lo que se agrega que los Ministerios de Trabajo han perdido peso frente a los organismos responsables de la planificación económica.

Independientemente de estos condicionantes, sería sesgado dejar de señalar algunas limitaciones para el éxito del diálogo social que exceden las características propias de los actores protagonistas. Por un lado, hay un efecto negativo de los nuevos determinantes de la política macroeconómica en el contexto de la globalización sobre los cauces políticos tradicionales de los sindicatos y organizaciones de empleadores que siempre participaron de las medidas de política laboral en el plano macroeconómico a nivel nacional. (7). Incluso la estricta competitividad internacional (y principalmente los movimientos internacionales de capital) dificultan las respuestas unificadas y los compromisos de las asociaciones empresariales, a la vez que los gobiernos multiplican subsidios y exenciones para beneficiar a sectores específicos, lo que atenta contra una concertación a nivel nacional (8). Por otra parte, el declive propio del modelo fordista ha llevado a una creciente diversificación de las estrategias de relaciones industriales por parte tanto de empresas como de sindicatos, lo que se corresponde con la heterogeneidad del tejido productivo, del mercado de trabajo y de los trabajadores como colectivo (9). Por último, a estas objeciones que podríamos calificar de "procedimentales" por cuanto se basan en el carácter centralizado del diálogo social a nivel nacional y a su encuadramiento dentro del tripartismo tradicional propio del sistema de relaciones laborales, no podemos dejar de agregar las objeciones sustantivas, derivadas de las doctrinas económicas liberales. Estas últimas, sin embargo, parecen haber perdido adherentes a la luz del desempeño económico y social argentino de los últimos años. Habría, en principio, en el seno de la sociedad una conjunto de experiencias colectivas asumidas, entre las cuales figura preminentemente la creencia de que no todo lo resuelve el mercado, y es en ese sustento que puede basarse la revalorización del diálogo social.

Una concertación implica obtener una genuina legitimidad social que pueda sostener la modernización técnica, la democracia política y la integración social como contenido imprescindible, así como recuperar la acción del Estado que, durante demasiado tiempo, estuvo ausente o tomó partido por la acentuación de una política de ingresos regresiva.

El diálogo social puede sustentar la gobernabilidad democrática, la consolidación de nuevos equilibrios y la atención de la deuda social. Más aún cuando partimos de la base de una serie de valores compartidos por la sociedad. Se trata de valores prioritarios, sistemáticamente olvidados pero demandados, que no encuentran respuesta y que son propios de una sociedad democrática sustentable, entre los cuales se destacan: trabajo decente, integración y movilidad social con educación, salud y alimentación al alcance de todos, y promoción de los derechos civiles y sociales como garantía del sistema democrático, es decir, con una nueva concepción de los derechos humanos.

Contrariamente a la creencia generalizada, no es condición para la concertación, la existencia previa de una relación armoniosa entre actores, tampoco de una situación de bonanza económica o crecimiento de la "torta a repartir". Las condiciones esenciales tienen más que ver con la estructura de las relaciones al interior de las agrupaciones y actores; con las disposiciones e instituciones al interior del Estado y del sistema político en general; con la capacidad de producir bienes simbólicos y generar intercambio político. Condiciones éstas (y otras) posibles de ser técnicamente analizadas y modificadas.

Si bien es indispensable contar con la "legitimidad del actor político convocante", hay que aclarar que, esa "legitimidad" no siempre está asentada en la "fortaleza", sino, por el contrario, en muchos casos es la "debilidad" de quien reclama ese proceso de participación ampliada, la que le da sustento.

Existiendo legitimidad al interior de las instituciones, reconocimiento de ellas por los otros actores, y la convicción de que es una negociación efectiva que no viene simplemente a validar decisiones ya adoptadas (importante fundamento ético de la convocatoria), la "debilidad" del actor convocante no limita, y hasta a veces potencia, el proceso en sí mismo.

Las circunstancias en que se convocaron y desarrollaron, y los resultados a los que se arribaron en las instancias de diálogo social que vieron la luz en nuestro país durante el año 2002 son muestras ilustrativas de lo antedicho.

Si bien muchas de las limitaciones expuestas son ciertas, el diálogo social aún puede ser considerado como un instrumento útil, particularmente en el contexto de crisis de credibilidad en los canales de representación tradicionales.

Durante el último año, el Diálogo Argentino, las Mesas de Trabajo de la Jefatura de Gabinete para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Democrática, y la Mesa de Diálogo para la Promoción del Trabajo Decente en el Ministerio de Trabajo ,Empleo y Seguridad Social constituyeron ejemplos de lo que el diálogo social puede aportar en una sociedad como la argentina que, si bien no tiene una normativa específica sobre el particular, tiene una fuerte tradición negocial en el ámbito sociolaboral.

En el caso del Diálogo Argentino, en un momento de aguda crisis de todas las instituciones políticas , el Estado reasumió su rol como impulsor del diálogo social, conjuntamente con la Iglesia Católica y con el apoyo técnico del Programa Naciones Unidas para el Desarrollo, convocando a diversas personas y entidades, conformándose de esta manera tres mesas de trabajo: una política, una sobre salud y otra sociolaboral productiva en el seno de la cual se establecieron tres comisiones. Los presupuestos de funcionamiento fueron una voluntad inicial de participar, el convencimiento de la utilidad del proceso y una serie de modestas expectativas por parte de los actores, en un marco de incertidumbre sobre la metodología que se iba a seguir y el contenido sustantivo que iba a ir adoptando el intercambio. También la convocatoria exhibió como debilidades propias de este momento de nuestra dirigencia, la falta de autocrítica y el escaso compromiso con actitudes de renunciamiento.

El objetivo de la Mesa de Concertación Sociolaboral y Productiva del Diálogo Argentino fue lograr consensos mayoritarios en cuanto a la preservación del empleo, la intervención preventiva en empresas en crisis, la universalización de los subsidios, la revisión del régimen de jubilaciones de privilegio, la reducción del empleo no registrado y el establecimiento de un Consejo Económico Social como ámbito permanente de diálogo.

Dentro de los consensos alcanzados, cabe destacar que se fue abriendo una lectura común de la crisis como una oportunidad y un enfoque global coincidente del entorno y de las líneas de acción a seguir. En cuanto a acciones concretas, en el marco del Diálogo Argentino se sentaron las bases para formular el Programa Jefes y Jefas de Hogar, el Programa de Empleo Local, los proyectos para la abolición progresiva de las jubilaciones de privilegio y la ampliación del subsidio por desempleo para grupos vulnerables y para fines productivos.

Una vez concluida la etapa del Diálogo Argentino, y en vistas de los resultados obtenidos, el Gobierno advirtió "la necesidad de complementar los esfuerzos realizados por todos los actores sociales, poniendo en el centro del debate el análisis de los mecanismos más eficaces de arribar a los consensos necesarios para llevar a la práctica los cambios institucionales, legales y de cultura política reclamados por el conjunto de la ciudadanía" (10). Con ese objetivo, se convocó a más de setenta exponentes del pensamiento universitario y científico para que, mediante su aporte, fuera posible mejorar la calidad del diálogo político y la toma de decisiones a nivel del poder público (11). De las diversas mesas de trabajo que se conformaron siguiendo varios ejes que hacen a la gobernabilidad democrática, cabe destacarse el consenso emergente sobre:

· La tensión existente entre lo económico y social tal como se lo ha venido trabajando hasta el presente y que debe ser revertida a través de una interdependencia mayor que introduzca la idea de una política macroeconómica activa donde lo social no es sólo un suplemento posible (y a veces necesario) en función de los resultados económicos, sino que es la condición de un nuevo modelo de crecimiento económico y distribución del ingreso. Lo social es constitutivo de la eficacia económica de un proyecto de país.
· La necesidad de reconstruir el vínculo entre el Estado y la sociedad civil, lo que implica un Estado como productor de compromisos colectivos que pueda articular la dinámica social existente en esta etapa de crisis y emergencia social y política (12).
· La identificación de los actores sociales en el campo económico-social, rescatando la representatividad de los protagonistas tradicionales, la emergencia de nuevos actores y la necesidad de recuperar instancias de concertación social, incluida la cuestión del diálogo con poder.

La mesa de análisis que se centró en las tensiones entre gobernabilidad y estructura económica y social, por su parte, reafirmó el principio que es imposible pensar en gobernabilidad democrática sin inclusión social, volviendo así a uno de los principales consensos generados por los actores sociales en el marco del Diálogo Argentino. Por otra parte, destacó que "es importante recuperar el concepto de concertación social como un mecanismo apto para promover la responsabilidad social de los actores y el espacio de diálogo productivo para el diseño de un modelo de desarrollo económico" (13). Contemporáneamente, durante los meses de setiembre y diciembre de 2002 se llevaron a cabo las reuniones de la Mesa de Diálogo para la Promoción del Trabajo Decente que reunió, convocados por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, a la Confederación General del Trabajo, la Central de Trabajadores Argentinos y a una pléyade de entidades empresarias, conjuntamente con el Consejo Federal del Trabajo, representante de las autoridades administrativas del trabajo provinciales. Su objetivo central fue generar entre los actores un ámbito de reflexión, debate y formulación de propuestas en torno al concepto de promoción del trabajo decente, entendido éste como "trabajo de calidad, realizado en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana".

De su seno surgió la propuesta de incrementar los ingresos de los trabajadores del sector privado mediante la ampliación de un adicional no remunerativo. Este consenso fue importante, por el impacto directo que tuvo y tiene en la distribución del ingreso nacional y en el mantenimiento de la paz social, pero las conclusiones de las mesas de trabajo excedieron el acuerdo distributivo que, si bien era indispensable, no hubiera sido suficiente para confirmar la amplitud de un genuino diálogo social. Así, los consensos preliminares en las cuatro comisiones de trabajo que se conformaron (sobre política de ingresos, jornada de trabajo, empleo no registrado y protección contra el desempleo, respectivamente) pusieron de manifiesto la vocación tripartita de superar dificultades y diferencias (14). En síntesis, estas experiencias han demostrado la utilidad del mecanismo de concertación social para dar sustento a las políticas económico-sociales en el marco de la crisis actual. No sólo políticas de coyuntura, sino también para la planificación de estrategias de largo alcance. Estamos, entonces, frente a un nuevo desafío para el diálogo social. No sólo las circunstancias son críticas, sino que la agenda se ha diversificado, como también lo ha hecho la sociedad y los intereses que deben ser representados.

Sobran interrogantes, que una reflexión madura dirigida a la acción concreta no puede soslayar:

· El fortalecimiento de las instituciones sociales intermedias, ¿es un dato del pasado o una tarea pendiente?
· Las movilizaciones contemporáneas, ¿dan lugar a nuevos actores o son expresiones de una crisis definitiva?
· Lograr que cada sector se resigne y se comprometa, acepte y se obligue, ¿es una utopía o un camino a recorrer?
· ¿Faltan normas propias del negocio jurídico o voluntad y convicción política para avanzar en este terreno?
· ¿Se agota en la formalización o institucionalización de la concertación las posibilidades del diálogo social?

Queda abierto el debate de los niveles y contenidos como para explorar, en el aquí y el ahora, una eficaz y progresiva extensión de las múltiples (y acotadas) instancias de diálogo esparcidas actualmente por el ámbito de las políticas públicas.

La concertación social, como mecanismo de superación de las luchas intersectoriales y de imposiciones autoritarias, puede funcionar como marco para la recuperación de las condiciones de equilibrio entre el Estado y el mercado, reconstruyendo el tejido social bajo las premisas de equidad e inclusión.

"El diálogo social requiere renunciar o postergar aspiraciones, legítimas en la mayoría de los casos, pero al mismo tiempo tomar conciencia de las compensaciones que se reciben en el proceso. De la búsqueda de culpables y el traslado colectivo de responsabilidades, también legítimo y comprensible, se debe pasar a las soluciones " (15) reconociendo las fuertes limitaciones que enfrentamos, pero teniendo siempre como fin la satisfacción de los valores que la sociedad mayoritariamente considera como prioritarios.

En resumen, retomando las palabras finales del artículo 13 de la Declaración Sociolaboral del Mercosur: "...para lograr condiciones favorables al crecimiento económico sostenible y con justicia social de la región y la mejora de las condiciones de vida de sus pueblos..." no se debe ceder el esfuerzo por desplegar políticas concertadas, inclusivas, técnicamente elaboradas y socialmente sustentadas. No existen argumentos jurídicos, políticos o económicos que justifiquen sortear el desafío.

 
_____________________________
1 ERMIDA URIARTE, Oscar "Diálogo Social: Teoría y Práctica" en RELACENTRO . Revista de Relaciones Laborales nro. 2 junio de 2002
2 Idem, op. cit
3 DURAN LOPEZ, Federico en Carballo Mena, C. Y Villasmil, H "Diálogo social y concertación social en Venezuela", CES, Madrid, 1999
4 Particularmente, el convenio internacional del trabajo 144 sobre consulta tripartita y la recomendación 113 sobre consulta nacional y en las ramas de actividad económica. Así como también la Declaración Sociolaboral del Mercosur, art. 13 y el compromiso de los Estados Nacionales sobre el Fomento del Diálogo Social.
5 OIT, Informe VI de la Conferencia Internacional de 1996: La consulta tripartita a nivel nacional sobre la política económica y social., Ginebra, 1996
6 OIT "Propuestas de programa y presupuesto para 2000 - 2001 ", Ginebra 1999
7 EPSTEIN, G. y JACOBY, S.
8 SCHMITTER, P. "El corporatismo ha muerto. Larga vida al corporatismo!" en Ojeda Avilés, A. (coord) "La concertación social tras la crisis" Ed. Ariel Derecho, Barcelona, 1990
9 REGINI, M "El declinar del intercambio centralizado y la emergencia de nuevas formas de concertación" en Ojeda Avilés, A. (coord.) op. Cit.
10 HERRERA, Juan C., Coordinador Gabinete para la Gobernabilidad Democrática, "Informe Final", Jefatura de Gabinete de Ministros, Buenos Aires, diciembre de 2002 - Pág. 7
11 Idem, op. Cit. Pag. 8
12 Idem. Op. Cit. Pág. 91
13 Idem Op. Cit. Pag. 86
14 Acta de Reunión Plenaria de la Mesa de Diálogo para la Promoción del Trabajo Decente, M.T.E.S.S., 18 de diciembre de 2002
15 Diálogo Argentino, Mesa de la Concertación Sociolaboral Productiva. "Propuesta de Emergencia y Lineamientos Estratégicos", Resumen Ejecutivo, Buenos Aires, 2002

 
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